Controlul judecatoresc asupra administratiei publice

1. Aspecte generale privind controlul judecătoresc asupra administraţiei publice. 1.1. Noţiunea, definiţia, evoluţia şi formele contenciosului administrativ român. 1.1.1. Etimologic cuvântul „contencios" provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română modernă . La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo" (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acţiunea de a reclama, de a cere cu insistenţă, de a susţine sau de a pretinde , de unde şi derivatele sale substantivale - de dispută sau luptă („contentio") - şi adjectivale - încăpăţânat, dârz, certăreţ („contentiōsus").

Referat Controlul judecatoresc asupra administratiei publice
În limba franceză cuvântul „contentieux" desemnează o împrejurare o situaţie sau un ansamblu de probleme puse în discuţie, discutabile sau litigioase , formând obiectul unui proces, aceeaşi semnificaţie având-o şi în limba română contemporană .

În terminologia juridică română din veacul XIX şi până în prima jumătate a secolului XX noţiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz, ca urmare a evoluţiei legislative din ţara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă şi judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administraţiei", pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecinţă a modificărilor legislative de după anul 1989.

1.1.2. Sensurile juridice ale noţiunii de contencios vizează două planuri principale.

Pe planul dreptului material noţiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părţi şi care nu poate fi soluţionat, în caz de neînţelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfăşurat în faţa unui organ de jurisdicţie competent.

Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaţii.
În primul rând, în sens funcţional desemnează activitatea de soluţionare propriu-zisă printr-o procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar faţă de care susţine, în contradictoriu, că legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate .

Acest sens este în opoziţie cu procedura necontencioasă (necontradictorie) care urmăreşte realizarea unui drept sau interes neîncălcat, dar şi neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective. În al doilea rând. în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guvernează soluţionarea litigiilor dintre părţile aflate în conflictul respectiv.

În al treilea sens, instituţional-organic prin contencios se înţelege autoritatea sau organul de jurisdicţie competent, anume investit cu soluţionarea unor asemenea litigii sau conflicte. În acest sens, dar cu o semnificaţie aparte, interesând mai puţin studiul nostru, prin contencios înţelegem serviciul funcţional din cadrul unei instituţii sau societăţi comerciale având ca principală atribuţie promovarea şi apărarea juridică a drepturilor şi intereselor respectivelor organizaţii, precum şi acordarea asistenţei juridice de specialitate acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în faţa organelor de jurisdicţie în cazul litigiilor în care sunt implicate .

Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios şi juridic atât în cadrul autorităţilor publice cât şi în sectorul public şi privat al economiei.

Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm:

- după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituţional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.;

- după autoritatea în faţa căreia se derulează soluţionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competenţa instanţelor judecătoreşti, şi contencios jurisdicţional, de competenţa unor instanţe administrative ori de altă natură cu totul specială;

- după natura părţilor implicate şi a efectelor soluţiei pronunţate, contenciosul poate fi intern sau internaţional.

1.1.3. Evoluţia istorică a noţiunii de contencios administrativ în legislaţia română.

Pentru o mai corectă înţelegere a evoluţiei şi sensurilor noţiunilor de contencios administrativ este necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată pe criteriul concordanţei juridice dintre sensul formal cu cel material al noţiunii.

În acest sens contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autorităţile administraţiei publice având ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanţilor soluţionate de către instanţele judecătoreşti (tribunale) administrative având competenţa specială necesară.

Această definiţie relevă caracteristicile tipice ale contenciosului şi anume:

- părţile litigiului sunt particularii şi autorităţile executive;

- obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele şi faptele)
administrative;

- cauza acţiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;

- competenţa litigiului revine instanţelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale.

Să analizăm sumar, prin raportarea la această definiţie, evoluţia şi caracteristicile contenciosului administrativ român.
Prima etapă (caracterizată prin existenţa Consiliului de Stat - 1864-1866) este cea a contenciosului în anulare revenind unui tribunal administrativ creat în baza legii organice şi dispunând şi de competenţe speciale , după modulul francez.

Cea de-a doua etapă (1866-1905) este caracterizată prin contenciosul în despăgubire bazat pe dreptul comun şi încredinţat instanţelor civile ca un caz particular de răspundere delictuală având drept cauză a prejudiciului actul administrativ iar ca pârât obligat autoritatea executivă, sistem de inspiraţie anglo-saxonă.

Cea de-a treia etapă (1905-1910) vizează contenciosul în anulare încredinţat secţiei de specialitate a instanţei supreme de justiţie.
Cea de-a patra perioadă (1910-1912) este cea a contenciosului în despăgubire (daune) încredinţat tribunalelor de drept comun, ulterior investite şi cu un contencios în constatare (1912-1923).

A cincia perioadă (marcată de Constituţia din 1923 şi de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacră controlul de anulare al instanţelor judecătoreşti superioare (Curţile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vătămătoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despăgubiri, recursul fiind de competenţa instanţei supreme.

În acelaşi timp se mai exercită un contencios paralel special în anulare şi obligarea la despăgubiri vizând actele de putere ale autorităţilor locale ce vatămă drepturi subiective - încredinţat instanţelor administrative (comitete de revizuire, devenite curţi administrative).

În sfârşit, există şi contenciosul jurisdicţiilor administrative speciale cu caracter derogator atât prin autoritatea de soluţionare (de exemplu Curtea de Conturi) cât şi prin materia vizată (contabilitatea banilor publici).

A şasea perioadă (1948-1965) caracterizată prin eliminarea contenciosului general ca regulă în sistemul de drept şi instituirea excepţională a contenciosului special în materii anume prevăzute (contravenţionale, electorale, etc.).

A şaptea perioadă (ce a debutat prin Constituţia din 1965 şi Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor administrative ilegale şi în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plină jurisdicţie afectat însă prin numeroase excepţii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.

A opta perioadă marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi de adoptarea actualei Constituţii caracterizat prin:

- instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare şi în obligarea la măsuri executive pentru vătămarea drepturilor subiective precum şi acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plină jurisdicţie;

- încredinţarea competenţelor de soluţionare instanţelor de judecată de drept comun în condiţiile instituirii a două grade de jurisdicţie (inclusiv a unei singure căi de atac);

- existenţa paralelă a contenciosului special al instanţelor judecătoreşti;

- menţinerea jurisdicţiilor administrative speciale în materie de contencios şi controlul judiciar al instanţelor de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar.

Astfel, Legea nr. 29/1990 conferă o semnificaţie aparte noţiunii de contencios administrativ, într-adevăr, dacă în sens material - funcţional prin acesta înţelegem litigiile în care cel puţin una din părţi trebuie să fie o autoritate administrativă (pârâtă) , în sens instituţional formal - organic, soluţionarea litigiului revine instanţelor judecătoreşti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanţe speciale, chiar dacă în cadrul lor funcţionează secţii (colegii) specializate .

Prin adoptarea Constituţiei lucrurile s-au complicat şi mai mult întrucât cerinţa ca partea pârâtă din litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut fiind înlocuită cu cea de autoritate publică, punând sub semnul întrebării însăşi fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparţine executivului, revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă , iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vătămarea poate afecta şi un interes legitim nu numai un drept subiectiv.

Noua şi ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă, dă o definiţie legală contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentând activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice.

Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiţii şi sensuri în care s-a ţinut, mai mult sau mai puţin, seama, de evoluţia legislativă şi constituţională sau de orientările practicii judiciare în materie , mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă , şi chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.

Menţinându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal - procesual ca fiind activitatea instanţei de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluţiona un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, şi vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică şi prin care se urmăreşte recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător , acordându-se, după caz, dauna materiale sau/şi morale.

În sens organic - funcţional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanţelor judiciare investite special cu soluţionarea încălcările de lege săvârşite de autorităţi publice prin măsuri şi atitudini administrative vătămătoare.

În lumina acestor considerente vom reţine ca trăsături ale contenciosului administrativ român actual următoarele:

- existenţa litigiului soluţionat de instanţe judecătoreşti de drept comun în temeiul unor prevederi speciale, devenite, în perspectivă, tribunale administrativ - fiscale, respectiv secţii la curţile de apel, inclusiv la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de contencios administrativ şi fiscal;